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参考周刊(2020年第8期)

1.二季度国企混改批量落地可期多项目释放控股权

2.全域土地综合整治若干问题思考(全文)

 

 

               二季度国企混改批量落地可期多项目释放控股权

 

 

 

4月8月,百户科技型企业深化市场化改革提高自主创新能力专项行动(以下简称“科改示范行动”)正式启动,这是继国企改革“双百行动”“区域性综改试验”后的又一国企改革专项工程。4月以来,国企混改大单不断,众多项目释放控股权。《经济参考报》记者了解到,随着疫情逐步得到控制,二季度国资国企改革有望提速推进,作为重头戏的混改批量落地可期。

业内人士认为,从“混改”到“科改”,国企改革越来越聚焦,深度和广度都将超越以往,今后国企混改将越来越多与产业改革融合,多路并进,民航业、零售业、科技型企业等混改预期升温,机制改革力度也将加大。

 

国企改革料多路提速

4月伊始,云内集团已经启动两年多的混改计划终于有了实质性动作。云南动力陆续披露的公告显示,公司控股股东云内集团混改项目已征集到意向投资方A一家,为全威(铜陵)铜业科技有限公司,意向投资方B一家,为云南卓岑商贸有限公司。

徐工集团工程有限公司(以下简称“徐工有限”)的混改也迈出实质性步伐。根据徐工集团工程机械股份有限公司7日发布的公告,控股股东徐工有限混改的审计、评估工作已经完成,评估结果已于近日完成在徐州市国资委备案工作。下一步将积极开展徐工有限战略投资者引进,进一步完善徐工有限公司治理、员工持股和职业经理人选聘方案等工作。

这是今年国企混改寻求新突破的一个缩影。中央企业负责人会议提出,2020年要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,坚持“三因三宜三不”原则,分层分类推进混合所有制改革。

目前不少央企都拟定了路线图。国家电网印发的《2020年改革攻坚重点工作安排》明确,力争完成青海——河南特高压直流工程引战工作,积极征集白鹤滩——浙江特高压直流工程意向投资者。基本完成电动汽车、国康集团、通航公司、新源公司等二级单位混改。在信息通信、综合能源等新兴业务领域扩大混改实施范围。

多地国资委和国企把2020年定义为混改获得突破性进展的一年。春节后,天津市国资委集中推介包括金融服务、医药等行业领域的60户精品混改项目。按照计划,全年将在完成13家市管企业混改的基础上,全力推动中环、医药、食品、津融、天津信托、渤海银行等20余家竞争类市管企业以股权转让、增资扩股、上市等多种方式加快混改。

“疫情过后,国企改革将进一步提速,可以预期深度和广度都将超越之前,以达到通过深化国企改革稳经济、促发展的目的,混改将加快推进。”阳光时代律师事务所合伙人朱昌明在接受《经济参考报》记者采访时表示,今后国企混改将越来越多与产业改革融合,如“混改+电改”“混改+军工改革”等。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国也预计,随着疫情逐步得到控制,二季度国资国企改革无疑将面临加快推进的新要求。疫情影响了国有企业复工复产,或将有更多国企力图借助混改增加内生发展动力。

 

多行业混改预期升温

“除了前期提及的电力等七个重要领域,目前混改正向更多产业领域扩散。”刘兴国认为,今年民航业预计会加快推进混改。这既是落实前期改革部署的需要,也是缓冲疫情带来的严重不利影响、切实激发与增强企业内生发展动力的需要。

数据显示,受疫情影响,民航业面临较大压力,2月行业共亏损245.9亿元,其中,航空公司亏损209.6亿元,创单月亏损纪录。民航局表示支持航企根据需要进行联合重组、优化运力,帮助企业渡过难关。

3月3日,北交所披露消息显示,旗下南航通用航空有限公司(以下简称“南航通航”),计划引入2至4名战略投资方,并开展员工持股。这一消息令市场对航空央企的混改预期进一步升温。

类似情形还出现在零售业。分析报告指出,二季度国企改革或将拉开帷幕,随着混改落地,相信全国会有更多零售企业试水混改。一方面,面对新零售变革,需要来自新股东层面的推动;另一方面,受疫情影响,部分企业或需要通过重组或收购兼并等方式提升综合实力。除了传统意义的百货企业改革预期较大之外,不排除大型民营企业吸纳国有资金的可能性。

4月8日,国务院国有企业改革领导小组办公室召开“科改示范行动”动员部署视频会议。“科改示范行动”是继国企改革“双百行动”“区域性综改试验”后的又一国企改革专项工程,共选取了200余户改革创新紧迫性较强的国有科技型企业进一步推动深化市场化改革。

“在‘科改示范行动’的影响下,国有科技型企业改革将迎来一波高潮。”朱昌明表示,随着国企改革进入深水区,国企混改越来越强化“改机制”的要求,科改示范行动将“混改”放到“完善公司治理体制机制”中,就是明显的信号。预计国企混改将在科技型企业快速推行,国企投资控股、参股民营企业也会提速。

 

“改机制”力度加大

国企混改在加速扩数量、扩领域的同时,力度也在加大。在朱昌明看来,2020年国企改革从任务导向走向效果导向,以落实国企改革三年行动方案为契机,在“混资本”和“改机制”上要有新成效,国有控股上市公司的“改机制”工作将进一步提速。

2020年中央企业负责人会议提出,要合理设计调整股权结构,着力引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者,科学界定国有股东与混合所有制企业的权责边界,探索建立科学高效的差异化管控模式,混改中要坚决做到国有资产不流失、企业领导不腐败。

朱昌明认为,要将“宜控则控、宜参则参”的精神进一步落地,混改国企要设计科学的股权结构,充分向非公有资本释放股权,同时要确保国企混改引入的战略投资者能实现产业协调,为企业高质量发展作出积极贡献。

事实上,今年以来释放控股权的项目在不断增多。例如,南航通航对于战略投资者拟释放股权比例约50%,员工持股比例为5%至10%,引进新股东后持股比例约40%左右。而云内集团混改中,民营投资方A持股比例为51%,民营投资方B持股比例为10%。若能顺利实施,公司实际控制人将由昆明国资委变更为民营投资方。

“混资本”的同时,更关键的是“改机制”。朱昌明建议,混改后的国企要坚决避免“行政化”“机关化”管控,加快实现从“控制”到“配置”的转变,实施以股权关系为基础、以派出董事为依托的治理型管控,以增强混改企业体制机制灵活性。

刘兴国则提醒称,疫情对大多数企业的生产运营产生了不利影响,可能削弱参与混改的潜在力量。在混改实施的潜在供应增加的同时,参与方力量出现削弱,这会对混改方案的最终落实以及落实质量产生较大不利影响,可能加大今年混改落实的难度

 

 

 

          全域土地综合整治若干问题思考(全文)

 

 

2019年底,自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。作为一项新发展理念指导下的国土整治的新概念、新探索,如何正确理解其试点的重大意义和示范作用、准确把握其目标任务和支持政策,严格遵循其底线控制和工作要求?本文从贯彻落实习近平生态文明思想的高度,对开展全域土地综合整治试点工作所面对的这些问题进行了阐释。

开展全域土地综合整治工作的主旨,在于坚持目标导向,释放政策红利。自然资源部最近印发的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,在做出总体部署的同时,也为各地细化落实预留了政策空间。各地可在推进过程中,根据文件的政策要求,结合当地实际制定相应的制度措施,使政策的动力、市场的活力、社会的潜力全面激发出来。

 

开展全域土地综合整治的重大意义与示范作用

开展全域土地综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践。开展全域土地综合整治工作,必须以习近平生态文明思想武装头脑,不断提高政治站位,增强行动自觉。开展全域土地综合整治,有着深厚的实践基础。早在2003年,时任浙江省委书记习近平就作出了“建设生态省”的重大战略决策,相继提出了“绿水青山就是金山银山”等重要新发展理念,以“千村示范、万村整治”作为推动生态省建设的有效载体,坚持不懈,久久为功,深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境,满足了人民对建设美好家园的热切期望。经过15年实践,浙江“千村示范、万村整治”工程成效斐然。2018年,联合国环境规划署授予其“地球卫士奖”。这充分彰显了这项重大工程的国际影响力,也充分表明了其对于全国各地的示范意义。浙江开展的“千村示范、万村整治”工程,其经验与成效为我们贯彻落实习近平生态文明思想,在全国范围内全面推进全域土地综合整治工作,提供了实践样本。此外,湖北、江西、河南、上海等地以至西部一些欠发达地区,近年来也都不同程度、不同侧重地开展了土地综合整治的实践。这些实践表明:土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段,也是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。在全国范围内统一部署开展全域土地整治,既是新的发展理念对国土整治工作提出的必然要求,也是新时代国土整治工作发展的根本趋势。

开展全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要抓手。2018年6月,中共中央、国务院发布《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出加快国土综合整治,实施农村土地综合整治重大行动,到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设,基本形成农村土地综合整治制度体系;到2020年,示范村镇建设扩大到1000个,形成具备推广到全国的制度体系。实现这一规划目标,必须以全域土地综合整治为基本载体和重要抓手。土地是农业生产的重要基础,是农村最大的物质财富,是农民根本的社会保障,只有全面开展全域土地综合整治,才能有效解决好“三农”问题,助力乡村振兴目标的实现。在推进全域土地综合整治的过程中,针对集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等各类村庄,要突出问题导向和目标导向,因地制宜、因村施策,坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一,分类开展整治,打造集约高效生产空间,营造宜居适度生活空间,保护山清水秀生态空间。

开展全域土地综合整治是探索农村土地整治政策的有效途径。改革开放40多年来,土地整治工作顺应时代变迁和经济社会发展变化,其政策体系、工程管理、标准体系、工作机制在实践中不断探索和完善。在整治目标上,经历了从只重视新增耕地数量,到数量和质量并重,再到数量、质量和生态“三位一体“要求的三个发展阶段;在整治内容上,经历了从最初以农用地整理为重点,发展到农用地整理与农村建设用地整治相结合,进而开展”田水路林村矿“等多要素、多目标、多模式综合整治的三个阶段。2018年机构改革时,党中央赋予自然资源部新的职能。面对农村土地利用矛盾愈加突出、整治目标更加多元、整治任务更加艰巨的新挑战,如何通过有效的途径,探索建立适应新时代要求的土地整治政策体系,通过政策杠杆,为地方推进土地整治工作创造空间、激发动力,是一个新课题。而浙江等地的实践,在一定程度上给出了解答:全域土地综合整治是适应新时代新发展理念要求、全面推动土地整治工作乃至自然资源工作新发展的一个有效途径。

 

关于试点的目标任务与支持政策

近年来,随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,土地开发过度、无序、零散问题日趋严重。从用地结构看,优质耕地和生态用地被大量侵占。据初步统计,近年来新增的建设用地90%以上来自耕地和生态用地,用地结构严重失衡。用地效率低下的问题仍未从根本上得到解决:与城镇化推进相反,农村建设用地“人减地增”的“逆城市化”趋势较为明显,全国人均村庄用地面积超过300平方米,宅基地散乱、废弃、闲置等问题仍很突出。同时,我国自然环境复杂,生态本底脆弱,由于人类活动干扰过度,生态系统退化,环境污染加重。乡村耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等多重问题并存,需要在国土空间规划的引领下,通过全域土地综合整治,统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三项具体工作任务,促进耕地保护和土地节约集约利用,解决一二三产融合发展用地,改善农村生态环境,助推乡村振兴。

 

(一)具体工作任务

科学合理规划。国土是生态文明建设的空间载体,国土空间规划是实施全域土地综合整治的根本依据,因此,科学合理地做好国土空间规划,是开展好全域土地综合整治的重要基础和根本指导。这里,尤其要注意几个问题:一是在编制乡镇国土空间规划时,就要按照村庄建设类型、产业发展方向等,确定村庄的主体功能,对空间进行统筹安排,对各类整治活动进行系统性考虑。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则,明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。尤其应注意合理选择整治区域,根据开展整治活动的必要性和适宜性,可以选择镇内部分村庄,也可选择整个乡镇,精细谋划、精准整治,不搞大水漫灌。二是开展全域土地综合整治,必须编制村庄规划,并将各项整治任务纳入村庄规划。村庄规划要将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。同时注意不要搞“千村一面”,要依托现有各自的山水脉络等独特风光,合理管控乡村风貌,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁,让乡情村景与现代生活融为一体。

统筹推进三项具体工作任务。一是大力开展农用地整理。突出耕地数量、质量和生态“三位一体”保护,适应发展现代农业和适度规模经营的需要,统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等,传承传统农耕文化,增加耕地数量,提高耕地质量,改善农田生态。二是深入推进建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地,有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理,优化农村建设用地布局结构,提升农村建设用地使用效益和集约化水平,支持农村新产业新业态融合发展。三是整体实施乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求,结合农村人居环境整治,优化调整生态用地布局,保护和恢复乡村生态功能,维护生物多样性,提高防御自然灾害能力,保持乡村自然景观。

 

(二)相关支持政策

允许合理适度调整永久基本农田。总体要求仍然是继续强化耕地和永久基本农田保护,原则上不予调整,特殊情况下按村庄规划要求进行合理适度调整。开展全域土地综合整治的目的,决不是为了调整永久基本农田,而是通过采取有效手段,使村庄规划能够有效落实、国土空间布局能够更加优化、永久基本农田得到更好保护。为此,要对《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》有关政策进行细化,按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则,统筹基本农田保护红线、城镇开发边界和生态保护红线“三线”划定工作,科学合理地编制整治区域永久基本农田调整方案,经省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后,纳入村庄规划予以实施。

盘活乡村存量建设用地。开展全域土地综合整治,根本目的还是优化乡村布局,盘活存量,提高建设用地的利用率。这里,要注意两个问题:一是增强乡村用地保障力度。通过全域土地综合整治腾退的建设用地,在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下,重点用于农村一二三产业融合发展,促进产业振兴,增强乡村自我造血功能。同时鼓励村集体和个人以入股、联营、合作等方式参与整治、分享收益。二是允许节余的建设用地指标有效流转。按照城乡建设用地增减挂钩政策,破除资源流动障碍,将通过全域土地综合整治节余出来的乡村建设用地指标流转到城市,范围可从县域扩大到省域。一方面,使空间资源能够自由流动向城市地区集中,提高资源配置效率;另一方面,使资金能够向需求迫切的农村地区流动,为乡村振兴注入动力,显化农村土地资产价值。使城市与乡村合理分工,优势互补,统筹发展。通过全域土地综合整治,让资源变资产,让资金变股金,让农民变股东,让绿水青山变金山银山。

给予一定计划指标支持。为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作,自然资源部对相关试点地区将给予一定的计划指标支持。各省可以制定具体办法,配套奖励,并落实到市、县(区)。

 

关于试点的底线控制和工作要求

落实“两个5%”的底线要求。通过全域土地综合整治,要确保整治区域内耕地质量有提升、耕地面积有增加,并做到建设用地总量不增加,生态保护红线不突破。一是全域综合整治后整治区域内的新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。二是涉及永久基本农田调整的,必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。

抓好组织管理。一是建立政府主导工作机制。全域土地综合整治是一个综合性平台,要发挥其综合性平台作用,关键在政府主导。只有通过政府主导,建立部门协同、上下联动、公众参与的工作机制,才能更好地推进工作。二是落实“放管服”要求。全域土地综合整治具有“麻雀虽小、五脏俱全”的特点,涉及面较广、项目类型复杂、行业主管部门多,因此鼓励各地整合归并各部门相关审批事项,优化流程,简化审批。三是整合资金和力量。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目资金等。同时,充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用,建立多元化投入机制,解决资金来源问题。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥农村集体组织及农民作用,支持村民自建、参与规划设计、工程施工和后期管护等。

强化全程监管。地方各级自然资源主管部门要强化全过程监管,并积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等信息手段,确保试点工作不离谱、不走偏。必须坚决防止借整治之机违规调整永久基本农田、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等错误倾向。可通过制定全域土地综合整治负面清单,严格控制未利用地开垦,严格保护具有历史文化价值的建筑。开展全域土地综合整治试点,必须通过全域规划、整体设计,综合治理。尤其要严格禁止违背农民意愿搞大拆大建,破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等可能出现的行为。



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