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参考周刊
参考周刊(2020年第4期)

1.自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见

2.从生态系统健康视角看土地综合整治

 

       

        自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见

 

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门,新疆生产建设兵团自然资源主管部门,国家林业和草原局,中国地质调查局及部其他直属单位,各派出机构,部机关各司局:

为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题,按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求,坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则,通过政策激励,吸引各方投入,推行市场化运作、科学化治理的模式,加快推进矿山生态修复,制定本意见。  

 

一、据实核定矿区土地利用现状地类  

地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地,经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意,报自然资源部核定后,可以变更为其他类型农用地或未利用地,涉及耕地的据实统筹进行核减,其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划,并纳入国土空间规划。耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。  

 

二、强化国土空间规划管控和引领  

市、县级人民政府编制国土空间规划时,应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等,尊重土地权利人意见,结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求,按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则,合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序,优化国土利用格局,为合理开发和科学利用创造条件。  

 

三、鼓励矿山土地综合修复利用  

历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的,在符合国土空间规划前提下,可由地方政府整体修复后,进行土地前期开发,以公开竞争方式分宗确定土地使用权人;也可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人,并分别签订生态修复协议与土地出让合同。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的,可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体,双方签订国有农用地承包经营合同,从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。  

对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地,集体经济组织可自行投入修复,也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。  

各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业,建设观光台、栈道等非永久性附属设施,在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下,其用地可不征收(收回)、不转用,按现用途管理。  

 

四、实行差别化土地供应  

各地可依据国土空间规划,利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业,符合《划拨用地目录》的,可按有关规定以划拨方式提供土地使用权,鼓励土地使用人在自愿的前提下,以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。矿山修复后的国有建设用地可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。  

 

五、盘活矿山存量建设用地  

各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的,经验收合格后,可参照城乡建设用地增减挂钩政策,腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。其中,正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的,经验收合格后,腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。  

在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下,经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后,矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。  

 

六、合理利用废弃矿山土石料  

对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复,因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料,可以无偿用于本修复工程;确有剩余的,可对外进行销售,由县级人民政府纳入公共资源交易平台,销售收益全部用于本地区生态修复,涉及社会投资主体承担修复工程的,应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上,按“一矿一策”原则同步编制,经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。  

 

七、加强监督管理  

地方各级自然资源主管部门要加强工作指导,做好日常监督管理,建立健全政府、矿山企业、社会投资方、公众共同参与的监督机制,探索建立修复企业诚信档案和信用积累制度。特别要确保矿山修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求;确保对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块,在达到风险管控、修复目标之前,不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。加强对涉及废弃土石料处置项目的监管,防止各类违规违法问题的发生。  

各省(区、市)自然资源主管部门可结合当地实际,制定具体实施办法。在实施过程中遇有重大政策问题,及时向部报告。  

本文件有效期5年。

 

                              自然资源部   

                            2019年12月17日

 

 

 

 

 

从生态系统健康视角看土地综合整治

 

 

 

引言生态系统健康对人类社会的健康发展具有重要意义,如何维护全球生物多样性、保护生态系统健康,是当前我们必须高度重视的一个重大问题。围绕生态系统健康及可持续性利用,联合国机构先后推动了生物多样性公约、土地退化中性和联合国十年生态系统恢复等承诺和计划,并开始协同进行生态系统恢复,保护生物多样性,恢复和提升生态服务功能,以促进可持续发展目标的实现。在这一历程中,欧盟国家做出了积极的响应,特别是对于复合自然—人类社会的农业生态系统,调整相关的土地整治及管理方式,保护农业景观和生物多样性,有效促进农业生态系统健康和可持续发展。本文在梳理生态系统健康及相应全球计划的基础上,借鉴欧盟国家的实践经验,在此视角下对我国高标准农田建设和土地综合整治工作进行了思考。

世界卫生组织在2006年发布的《生态系统与人类福利安康:健康问题综合报告》中指出:生态系统的恶化给人类健康带来威胁。该报告强调生态系统服务和健康对人类预防疾病和支撑良好健康非常重要,许多重大的人类疾病起源于动物,因此改变作为疾病传播媒介,尤其是宿主的动物种群的栖息地有可能影响到人类的健康,如尼帕病毒被认为是印度尼西亚发生的森林大火迫使作为病毒载体的蝙幅进入邻国马来西亚之后才出现,该病毒感染了猪,然后传染给人类。生态灾难的重复出现再次引起我们对生态系统健康与人类健康关系的思考。

目前,由生态系统退化等诸多环境过程耦合的人类生存健康条件恶化已经出现在地球上大部分地区,特别是贫穷和脆弱地区。面对更广泛的生态系统的变化及其对人类社会的影响,如何处理人类健康与生态系统健康以及生物多样性保护之间的关系等问题,应当引起高度重视。

 

国际机构生态系统健康

有关计划及其协同实现

工业革命以来,人类利用土地和自然资源、从生态系统中获取服务的能力得到极大提升,创造了前所未有的物质财富,但也逐渐产生了原始森林消失、湿地退化、土地沙化、生物多样性锐减、气候变化等全球性生态问题,引起了各国政府、科学研究和社会大众的普遍关注。政府间生物多样性和生态系统服务科学政策平台的一份报告指出:过去50年受人类活动而“严重改变”的陆地环境比例高达75%(海洋环境40%),全球物种灭绝的“平均速度已经数十倍甚至数百倍于千万年前”。人类活动严重影响了全球生物多样性和生态系统健康,反过来还会威胁着人类的生存和发展。

为了加强对生态系统健康的保护修复,实现人类社会的可持续发展,国际机构先后作出了三大承诺和计划,包括生物多样性公约(Convention on Biological Diversity, CBD)、土地退化中性(Land Degradation Neutrality, LDN)和联合国十年生态系统恢复(United Nations Decade on Ecosystem Restoration, UNDER)。

这三项计划中,CBD(生物多样性公约)提出较早,于1992年在肯尼亚内罗毕由联合国发起的政府间谈判委员会第七次会议上通过,缔约国随后进行签署并于1993年12月29日正式生效。作为一项保护地球生物资源的国际性公约,CBD以保护生物多样性、生物多样性组分的可持续利用、以及以公平合理共享和利用由遗传资源所产生的各种利益为主要目标。之后,从陆地到海洋,从自然到农业、到广泛的人类社会,CBD的内涵越来越丰富,涵盖了各种类型的生态系统、生物物种、遗传资源。CBD把传统保护生态环境的努力和可持续利用生物资源的经济目标联系起来,将生态系统健康与人类社会可持续发展理念和要求联系起来。大约200个国家和地区加入的CBD,将通过2020年后的全球生物多样性框架,作为迈向“与自然和谐生活”愿景的垫脚石。

LDN(土地退化中性)起源于2012年在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展大会,它最早主要针对于荒漠化防治而被解释为“土地净退化为零”。随后,2015年在美国纽约召开的联合国可持续发展大会正式通过了17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals, SDGs),而LDN被纳入其中之目标15。同年,联合国防治荒漠化公约提出了在SDGs的框架内实现LDN及其具体倡议。LDN要求维持基础的土地资源,保持或提升土地功能,增强其健康和恢复能力,使其能够持续提供生态系统服务。LDN将通过“全球土地管理来实现,避免新的退化,并通过恢复同等数量的已退化土地来抵消不可避免的退化……”,简而言之就是降低未退化土地的退化率,并提高已退化土地的恢复率,使人类活动对土地产生中性甚至积极的影响,以维护土地和生态系统乃至人类社会的健康。迄今为止,已有120个国家自愿加入LDN承诺,到2030年实现LDN。

UNDER(联合国十年生态系统恢复)的决议由2019年3月在美国纽约召开的联合国大会宣布,其目的是支持和加强行动以预防、制止和扭转全球生态系统退化,并提高人们对在现实条件下恢复生态系统和实现人类社会可持续发展重要性的认识。生态系统恢复被定义为一个逆转生态系统退化的过程,同时也是提高生态系统健康和生产力、以及各项生态系统服务能力以满足人类社会需要的过程。UNDER是实现2030年应对气候变化、消除贫困、粮食安全、水和生物多样性保护等SDGs的基础;UNDER鼓励和要求将生态系统恢复纳入政策和规划的主流,以解决由于当前生态系统退化而面临的挑战。根据联合国在2019年4月的统计消息,目前有57个国家、地方政府和私人组织已承诺恢复1.7亿公顷以上的土地,例如旨在到2020年恢复2000万公顷退化土地的“拉丁美洲20×20倡议”、旨在到2030年恢复1亿公顷退化土地的“AFR100非洲森林景观恢复倡议”等。

应对全球挑战、实现人类社会可持续发展,是当今世界的重要议题。可以看到,上述三项重要的全球计划,无论是基于生物多样性保护的CBD要求,还是起源于荒漠化防治和发展为提高土地健康和服务的LDN倡议,随着时间的推移,越来越被认识和统一到生态系统保护和修复上来。维持生态系统健康,是人类社会可持续发展的关键。新鲜出炉的UNDER 决议便统筹考虑到了这一点,而CBD和LDN亦是殊途同归,无疑可以作为UNDER的不同侧重方面和具体行动措施发挥新的更大作用。因此,在国家层面落实这三项计划时,可以协同考虑它们关于维持生态系统健康和可持续性的承诺,以及国际上其他关于生态系统修复、气候变化的协定, 综合利用公约协定提出的科学原理、方法和技术,协调人地关系、人与自然的关系,开展退化、损毁和污染土地修复、生态恢复、生物多样性保护,恢复和提升生态系统服务功能。

 

 欧盟相关政策工具

及其土地综合整治实践

欧盟及西欧国家较早开展生态系统健康评估、生态修复、生物多样性保护、生态系统服务功能提升研究和实践,并促进土地整治由简单向综合发展。从20世纪90年代以来,欧盟颁布了一系列有关生态系统健康、生态环境保护和生物多样性保护的法规政策。在生物多样性保护和生态系统健康方面,先后颁布了栖息地条例(1992)、鸟类条例(1979/2009)、生物多样性保护Natura 2000计划、绿色基础设施战略(2013)、水文条例(2000)、森林战略(2013)、气候变化适应战略(2013)、《欧洲景观公约》(2006)等。《2020年生物多样性保护战略》提出了6个目标:①欧盟Natura 2000计划必须得到全面实施;②更好地保护和恢复生态系统及其提供的服务功能,加大绿色基础设施建设;③更加可持续地发展农林业,保护生物多样性;④更好地管理欧盟鱼类资源存储,发展可持续渔业;⑤严格控制外来物种入侵;⑥加大欧盟在避免全球生物多样性丧失中的贡献。这些政策和战略又进一步通过欧盟共同农业政策(Common Agricultural Policy,CAP)和乡村发展计划(2007-2020)加以落实,提出6个优先发展领域,其中,优先领域4《恢复、保育和强化与农业和林业相关的生态系统》主要内容为:保护生物多样性Natura 2000区域的高自然价值农田、乡村景观,改善化肥和农药管理,开展水环境治理,防治土壤污染,改善土壤管理,提高资源使用效率,缓解和适应气候变化。这些法规、政策和发展战略促进了欧盟土地整治由简单向综合、由大规模整治向问题导向和目标导向的土地生态环境管护发展。主要做法有:

 

一是按照农场、片区、小流域,通过不同利益相关者参与,基于生态系统和景观方法,综合考虑农业生产规模化、生态系统健康和栖息地恢复、生态系统服务多功能提升等目标需求,大力推进综合土地整治,例如荷兰约有10%的农牧生产用地转换为生态用地。

 

二是在自然保护区(Natura 2000),开展鸟类、特定生物栖息地修复,当肥沃的耕地修复为栖息地时,要进行表土剥离,保护地域植物种子库,提高生物多样性;而山地丘陵区栖息地修复和建设,重点强化地域植物群落建设、保持低强度放牧,恢复和提升生物多样性及其生态系统服务功能。

 

三是保护占自然保护区总面积约40%的高自然价值农业景观,恢复和提升生态系统服务功能。高自然价值农业景观(high nature value farmland)是指那些支持丰富野生动植物物种多样性的栖息地和具有保护物种的农牧生产系统。通过实施低强度放牧、低投入农业生产,保护半自然生境和重要景观特征(如树篱、石墙、田埂、林地、梯田和坑塘等),增强景观异质性和连通性,保护生物多样性,维护和恢复生态系统服务功能。

 

四是针对农业景观最严重的水污染问题,以小流域为单元,按照“源头控制—过程阻控—受体保护和净化”面源污染治理、水质提升方法途径,通过保护性耕作、地表覆盖、河溪自然形态恢复、生态沟渠营造、水体缓冲带建设、坑塘湿地修复、植物篱笆保护和建设、蜜源植物种植等多种措施并举,提升生态系统健康、保护生物多样性、提升生态系统服务功能。

 

五是开展土地生态环境管护。通过与农场主签订5~10年合同,按照农场主实施生态系统健康维护、生物多样性保护工程技术措施类型和面积,给予资金补贴。主要做法和技术措施包括:1)保护小片林地、坑塘湿地等半自然生境,并要将5%~8%农田要建设为“生态补偿区”;2)每个农场至少要种植3种不同的作物,积极鼓励间作套种、农田种植斑块异质性和农林业发展;3)开展生态景观化河溪、坑塘和沟渠路建设;4)推进保护性耕作和冬季覆盖、农田边界野花缓冲带种植;5)恢复和保护珍稀鸟类、蝴蝶、野生蜜蜂等生物生境和栖息地;6)保护野生植物生态景观和传统品种的园地;7)保护具有较高生物多样性的草地;8)对大片撂荒土地开展适度耕作和放牧管理。

 

对我国高标准农田建设

与土地综合整治的借鉴与思考

在当前全球维护生态系统健康的一系列计划下,借鉴欧盟国家的经验与教训,结合我国土地整治工作的实践,建议对我国土地整治及高标准农田建设标准、政策与激励措施进一步改革,以落实我国新时代生态文明建设的要求,实现可持续发展。

 

一是践行“共同体理念”,探索土地综合整治的技术路线图。坚持“山水林田湖草生命共同体”理念系统观和生命观,克服线性思维,积极倡导生命共同体和生态系统健康恢复。在土地综合整治目标中,要将生物多样性保护、生态系统整体服务功能的恢复和提升纳入整治目标,在标准制定与修订中,要扬弃阻碍生态系统性单项思维的标准,如水利工程标准中河道不能种树要求,但根据国外河道治理先进理念,河流两侧30米灌木乔木可以减少80%~90%氮磷污染。建成区绿道要求,根据生态学家研究,绿岛在32~38米以上时能较好发挥物种迁徙、种群扩散等生物多样性功能及温湿调节、负离子浓度增加等调节功能。在工程布设时,特别要综合考虑提高生产效率和资源利用效率、生物多样性保护、水质净化等需求,多措并举,以共同体的思维开展土地综合整治。

 

二是对高标准农田建设的集中连片问题进行再思考。欧盟国家的经验告诉我们,约1公顷的田块基本上能满足规模化机械化需求,100公顷以上的农场需要保持8%~10%的半自然生境。单一化作物大面积种植会导致自然资源的单一化,进而导致生物及其食物的同质化,不利于生物多样性保护,并可能由此导致生态系统健康功能的降低,使得生态系统应对环境变化和风险的能力下降。高标准农田集中连片要综合考虑现有农田景观格局、规模化需求、 半自然生境比例要求、不同功能类群(鸟类、天敌、传粉昆虫等)生物多样性保护需求、乡村景观风貌以及对外生态过程联系和生态廊道需求。

三是在高标准农田建设中,防止过度追求新增耕地面积指标而造成对农田半自然生境的破坏。到2022年,我国要建成10亿亩高标准农田,以确保国家粮食安全。但一些地区高标准农田建设中过度强调新增耕地面积指标,导致农田中河溪沟渠自然驳岸、小片林地、灌丛、边角地、田埂、池塘等天敌栖息地丧失,农田景观生态系统服务功能受损。有研究表明一些地区的新增耕地往往来源于田埂系数的降低、荒草地的开发、低效林地和园地开发等,土地整治后项目区粮食生产能力均有提高,但三个项目生态系统服务价值均有不同程度降低。目前我国土地整治项目,新增耕地率约8%,有的土地整治PPP项目,追求指标流转收益,新增耕地率过高。因此,建议在新时代生态文明建设和保护生态系统健康视角下,重新研究各项标准和政策,建设高标准农田时不能单纯追求当前的粮食生产能力,要考虑农田半自然生境在生物多样性、天敌和传粉昆虫保护、水质净化等方面生态服务功能对农业可持续发展的作用,将土地退化中性与生物多样性保护作为土地整治内容与目标,尽量保护具有年代美的半自然生境,或将新增耕地空间1%~2%用于河溪、沟渠缓冲带建设,提高农业景观水质净化及保护生物多样性等生态系统服务功能。

 

四是在土地综合整治过程中,防治过度工程化造成对河溪、水道、坑塘、田间孤岛等半自然生境扰动与破坏。农田中的永久性草地和灌丛可以提供稳定、高质量的生境,是很多田间物种的庇护所,因而保留农业景观中的永久性草地对于保护物种多样性而言非常重要。同时深刻认识到原生草地和灌丛的作用,相比于人工新建的林草地生境,相应的原生生境在保留本地物种库上有着更显著的价值。因此,建议在高标准农田建设和土地综合整治中慎重考虑保留农地田埂、河岸草地灌丛等原生空间,避免剧烈的土地利用变化对生态系统中自然生境和生物多样性造成不利影响,从而威胁生态系统健康和服务。同时,建议建立正向生态补偿机制,对农田河流、水渠、池塘周边永久性草地灌丛等生态用地进行补贴与奖励。

 

五是加强农业基础设施及其农业景观生态环境管护。针对我国高标准农田重视建设,轻视维护和管护等问题,可建立以村集体和农场为主体的农田生态环境及其景观管护制度。首先要对灌排设施、道路等定期维护和修复;其次,对半自然生境、自然驳岸、水道缓冲带等绿色基础设施开展定期维护;再次,对撂荒要加强管理。如在山地丘陵区,围绕农村居民点2公里的耕作半径内半自然生境比例较高,亦可称为高自然价值农业景观,大面积撂荒由于失去某些生物依赖的农业景观生境和食物供给,反而会导致生物多样性减低,而肥沃耕地撂荒还可能导致恶性杂草入侵。因此,在山地丘陵区,应通过生态补贴,保护农业景观,并利用生态条件发展有机农业,提高农产品价格,保护高自然价值农业景观。退耕还林还草地要加强地域植物群落构建,避免结构和树种单一化,防止“有生态之名,无生态之实”现象出现。发挥农田生态系统保护生物多样性,维护生态系统服务功能,为生态文明建设与实现美丽中国贡献中国方案。



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