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参考周刊
参考周刊(2020年第7期)

1.中共中央  国务院关于深化投融资体制改革的意见

2.《特色小镇蓝皮书》发布 建议丰富投融资工具

3.一号文件强调“开展全域土地综合整治试点”如何立足地方实际推进?


 

 

中共中央  国务院

 

关于深化投融资体制改革的意见

 

2016年7月5日)

 

 

党的十八大以来,党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,投融资体制改革取得新的突破,投资项目审批范围大幅度缩减,投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,企业投资自主权进一步落实,调动了社会资本积极性。同时也要看到,与政府职能转变和经济社会发展要求相比,投融资管理体制仍然存在一些问题,主要是:简政放权不协同、不到位,企业投资主体地位有待进一步确立;投资项目融资难融资贵问题较为突出,融资渠道需要进一步畅通;政府投资管理亟需创新,引导和带动作用有待进一步发挥;权力下放与配套制度建设不同步,事中事后监管和过程服务仍需加强;投资法制建设滞后,投资监管法治化水平亟待提高。为深化投融资体制改革,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用,现提出以下意见。

 

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

——企业为主,政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式。

——放管结合,优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上,在服务中实施管理,在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,创新服务方式,简化服务流程,提高综合服务能力。

——创新机制,畅通渠道。打通投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,让更多储蓄转化为有效投资,有效缓解投资项目融资难融资贵问题。

——统筹兼顾,协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进,建立上下联动、横向协同工作机制,形成改革合力。

 

二、改善企业投资管理,充分激发社会投资动力和活力

(一)确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化,原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的,应将相关事项以清单方式列明,最大限度缩减核准事项。

(二)建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录,实行企业投资项目管理负面清单制度,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度,将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来,严格遵循职权法定原则,规范职权行使,优化管理流程。建立企业投资项目管理责任清单制度,厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项,明确责任主体,健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制,根据情况变化适时调整。清单应及时向社会公布,接受社会监督,做到依法、公开、透明。

(三)优化管理流程。实行备案制的投资项目,备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅,提供快捷备案服务,不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目,政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件;按照并联办理、联合评审的要求,相关部门要协同下放审批权限,探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。

(四)规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制,切实加强信用体系建设,自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目,相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则,加强自我约束,增强服务意识和社会责任意识,塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律,健全行业规范和标准,提高服务质量,不得变相审批。

 

三、完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用

(五)进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化投资方向和结构,提高投资效率。

(六)优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快地方政府融资平台的市场化转型。

(七)规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库,未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制,建立贯通各地区各部门的项目信息平台,并尽快拓展至企业投资项目,实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制,采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目,部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。

(八)加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理,严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划,确保政府投资及时发挥效益。严格概算执行和造价控制,健全概算审批、调整等管理制度。进一步完善政府投资项目代理建设制度。在社会事业、基础设施等领域,推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。完善政府投资监管机制,加强投资项目审计监督,强化重大项目稽察制度,完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制,推动政府投资信息公开,鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。

(九)鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度,稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。

 

四、创新融资机制,畅通投资项目融资渠道

(十)大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。结合国有企业改革和混合所有制机制创新,优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。通过多种方式加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度,有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。加大创新力度,丰富债券品种,进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等,支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,积极吸引社会资本参加,鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立规范的地方政府举债融资机制,支持省级政府依法依规发行政府债券,用于公共领域重点项目建设。

(十一)充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。在国家批准的业务范围内,政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。根据宏观调控需要,支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设。发挥专项建设基金作用,通过资本金注入、股权投资等方式,支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。建立健全政银企社合作对接机制,搭建信息共享、资金对接平台,协调金融机构加大对重大工程的支持力度。

(十二)完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。在风险可控的前提下,逐步放宽保险资金投资范围,创新资金运用方式。鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设,建立和完善市场化投资运营机制。

(十三)加快构建更加开放的投融资体制。创新有利于深化对外合作的投融资机制,加强金融机构协调配合,用好各类资金,为国内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。在宏观和微观审慎管理框架下,稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资,做好风险规避。完善境外发债备案制,募集低成本外汇资金,更好地支持企业对外投资项目。加强与国际金融机构和各国政府、企业、金融机构之间的多层次投融资合作。

 

五、切实转变政府职能,提升综合服务管理水平

(十四)创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术,加快建设投资项目在线审批监管平台,联通各级政府部门,覆盖全国各类投资项目,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享,推动信息公开,提高透明度。各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南,及时公开受理情况、办理过程、审批结果,发布政策信息、投资信息、中介服务信息等,为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心,加强业务指导和基层投资管理队伍建设,给予地方更多自主权,充分调动地方积极性。

(十五)加强规划政策引导。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用,并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向,稳定投资运行,规范项目准入,优化项目布局,合理配置资金、土地(海域)、能源资源、人力资源等要素的重要手段。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等,为各类投资活动提供依据和指导。构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系,加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准,实施能效和排污强度“领跑者”制度,鼓励各地区结合实际依法制定更加严格的地方标准。

(十六)健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,明确监管责任,注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势,整合监管力量,共享监管信息,实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台,加强项目建设全过程监管,确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度,制定监管工作指南和操作规程,促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法,依法纠正和查处违法违规投资建设行为。实施投融资领域相关主体信用承诺制度,建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”,纳入全国信用信息共享平台,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务,确保投资建设市场安全高效运行。

 

六、强化保障措施,确保改革任务落实到位

(十七)加强分工协作。各地区各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导,搞好分工协作,制定具体方案,明确任务分工、时间节点,定期督查、强化问责,确保各项改革措施稳步推进。国务院投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。

(十八)加快立法工作。完善与投融资相关的法律法规,制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例,加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。

(十九)推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革,规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理,鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革,完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新,健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进,形成叠加效应,充分释放改革红利。

 

 

 

                  《特色小镇蓝皮书》发布建议丰富投融资工具

 

 

近日,《特色小镇蓝皮书:中国特色小镇发展报告(2018~2019)——中国特色小镇竞争力评价》在京发布。这是国内第一部专注推动中国特色小镇高质量发展的蓝皮书。

蓝皮书认为,特色小镇作为“产城融合”的新型城镇形态,在助推经济转型、促进城乡协调发展、推动新型城镇化、构建新生活空间等方面具有重要的现实意义。

蓝皮书表示,特色小镇开发建设投入高、周期长,前期占用资金规模大,投资收益稳定但整体回报不高。因此,特色小镇建设投融资单纯依靠市场化运作难度较大,需要地方政府财政或国有资本机构的财政支持及信用背书,这是特色小镇建设的基础。从资本市场的角度看,特色小镇融资需要打通市场金融渠道,引入社会资本和金融机构资金,以特色小镇为载体,资源协同,优势互补,利益绑定,实现各方利益最大化。

蓝皮书认为,特色小镇适合采用项目融资模式筹集资金。基于项目风险隔离和可操作性角度,特色小镇投融资以项目资产和未来运营收益作为偿还债务性融资的保证,融资机构、资金来源及资金成本都可由项目未来运营收益现金流和资产价值直接决定。特色小镇建设项目公司由各方根据项目未来运营收益和资产情况以及权利义务关系来确定风险分配,进行特色小镇建设可行性研究、规划设计等,并对特色小镇整个生命周期内的建设及运营进行安排。

在蓝皮书看来,特色小镇的产业导入和发展是核心,产业运营影响到小镇的价值和持续发展。资本是产业的核心要素,专业金融机构参与为特色小镇项目建设运营提供资本支出,助推产业扩张,尤其是对于特色小镇的PPP模式,资本介入时机越早越好。资本金阶段,需要在政府财政资金之外,获得必要的外部资金支持。到开发建设阶段,大额资金需要一般只能求助于贷款。项目成熟阶段,资本需要实现退出。从项目周期来看,资本需要尽早确定和项目匹配的资金渠道和投融资模式。

因此,特色小镇建设开发应事先和资本市场结合,各类资本尽早参与、合理布局,与实施主体创新投融资模式,发挥社会资本的力量,形成政府、社会资本、产业开发等多方利益共同体。

 

 

 

一号文件强调“开展全域土地综合 整治试点

 

如何立足地方实际推进?

 

 

今年中央一号文件强调“开展全域土地综合整治试点,优化农村生产、生活、生态空间布局”。2003 年以来,浙江省委省政府一以贯之地推动实施“千村示范、万村整治”工程,2018 年又部署实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程,造就了万千生态宜居美丽乡村,树立了乡村振兴和生态文明建设的标杆。2019 年12 月,自然资源部下发通知,在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作,是践行习近平生态文明思想,推动农业农村现代化、拓展高质量发展新空间的重要举措。

 

辩证理解全域土地综合整治的“变”与“不变”

自党的十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”以来,土地整治事业不断发展壮大,对优化土地资源利用、支撑经济社会可持续发展发挥了重要作用。

2018 年3 月,《土地整治术语》行业标准发布实施,这是继2015 年“ 土地整治工程技术人员”纳入国家职业分类大典、2016 年“ 土地整治工程”专业纳入教育部本科专业目录、2017 年“ 土地整治服务”纳入国民经济行业分类新国标之后,土地整治行业的又一件具有里程碑意义的重大事件。根据《土地整治术语》,土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称,是指在一定区域内,为满足人类生产、生活和生态功能需要,依据相关规划,对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动。城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、高标准农田建设等专项活动,都属于土地整治的范畴。除了传统意义上的低效土地整理、损毁土地复垦、未利用土地开发之外,将污染、退化土地修复纳入土地整治体系,形成“四位一体”的土地整治工作格局,顺应了新时代生态国土建设的新要求,是贯彻绿色发展理念的应有之义。

全国各地多年来的探索特别是浙江省的生动实践表明,土地整治是解决国土空间问题、建设生态宜居美丽乡村的重要平台和抓手。步入社会主义生态文明新时代,社会主要矛盾已发生变化,面对新形势新任务新要求,需要以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划和推进土地整治。全域土地综合整治可以看作是土地整治发展的高级阶段,更强调“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性特征,推进全域土地综合整治是顺应和满足人民日益增长的美好生活需要的关键之举。

 

从土地整治拓展、转型、升级到全域土地综合整治,其“变”与“不变”可从以下几个方面进行辩证分析。

一是指导思想。要以习近平生态文明思想为统领,把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念和节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,切实贯彻到整治工作的各方面和全过程。

二是实施范围。从相对分散、独立、单一类型的土地整治项目,到依据“多规合一”的实用性村庄规划,以乡镇为基本实施单元,进行全域整体设计、全域综合整治,节约集约再布局。

三是整治对象。要贯彻“生命共同体”理念,把国土空间作为相互依存、有机联系、休戚相关、生死与共的生命整体,从对土地这一特定要素的整治,向山水林田湖草全要素综合整治转变。

四是目标内涵。更注重优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质,把生态安全、资源安全放在更突出的位置,更强调生态服务功能提升和文化内涵。

五是方法路径。从田水路林村综合治理向山水林田湖草系统治理转变,坚持整体保护、系统修复、综合治理,对国土空间全要素统筹兼顾、整体施策、多措并举,更强调系统性、整体性、综合性。

六是整治措施。要破除“ 工程思维”,把多措并举落到实处,相较于过去的土地整治工程体系,更强调把生物措施、农艺措施与工程措施结合起来,还要用技术手段解决好自然恢复为主的问题。

七是整治模式。需要结合新理念、新目标,针对不同区域、不同对象、不同类型,采取不同的整治模式,整治模式应当具有创新性、实用性、综合性、动态性的特征。

八是政策机制。在政策上要改变“单打一”的局面,以耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等政策为纽带,打通政策,创新机制,坚持多功能定位、多政策运用、多元化投入、多样化实施。

总的来看,全域土地综合整治要突出生态目标和效益,强化空间规划引导,通过高起点全域规划、高标准整体设计,对生产、生活、生态空间进行全域化布局,优化耕地格局,整治废弃土地,盘活存量建设用地,修复治理生态环境,提升土地节约集约利用水平和生态服务功能,构建全域生态宜居与集约高效的土地保护和利用新格局,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,切实推动乡村振兴和生态文明建设。

正如浙江实践带来的启示:全域土地综合整治的实质是乡村空间形态的有机更新;着眼点是破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱问题;重中之重是对国土空间山水林田湖草全要素进行综合治理修复,全域优化乡村地区生产、生活、生态空间布局;落脚点是实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风民俗、乡村治理等诸多方面的系统性重塑和综合集成创新。

 

用足用好全域土地综合整治的支持政策

全域土地综合整治是优化永久基本农田布局的重要途径。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出,“健全空间规划体系,科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。”优化空间布局是全域土地综合整治的一个重要功能。在开展综合整治过程中,如涉及永久基本农田布局的优化调整,应在确保新增永久基本农田面积不低于调整面积的5%、质量有提升、生态有改善的前提下,制定项目区范围内永久基本农田调整方案并纳入村庄规划,由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责审核,自然资源部和农业农村部将开展事中事后监管。项目完成并通过验收后,要及时更新永久基本农田数据库。

 

全域土地综合整治是破解农村产业发展用地难题的“金钥匙”。统筹开展闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地以及其他低效闲置建设用地整理,优化农村建设用地布局结构,鼓励将节约腾退的建设用地在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下,采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展,促进产业振兴,增强乡村自我造血功能。允许在依法自愿有偿前提下收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地整治后转变为集体经营性建设用地入市。推动城中村、城边村、村集体企业(厂房)可连片开发区域土地依法合规整治入市。鼓励有条件的地方,以全域土地综合整治为平台,围绕有基础、有特色、有潜力的产业,建设农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。

全域土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内流转。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出,贫困地区建设用地增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用节余指标,允许在省域内调剂使用。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定,“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。自然资源部部署开展全域土地综合整治试点,进一步明确全域土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内流转使用,探索实行拆旧区与建新区分离管理,允许拆旧区因地制宜地复垦为林地、草地等生态用地。这一政策规定连同耕地占补平衡补充耕地指标易地交易政策,是撬动金融和社会资本的重要抓手,为推进全域土地综合整治提供了重要驱动力。要积极探索建立统一的增减挂钩节余指标交易市场,分区域制定交易规则,以适应政策导向的需要。

鼓励金融和社会资本参与全域土地综合整治。作为关系乡村振兴和生态文明建设的战略性、长期性、基础性工作,全域土地综合整治任重道远,必须充分发挥中央财政资金的引导作用,探索建立多元化资金筹措机制。一方面,各级财政要设立相应专项,进一步巩固拓展财政资金渠道,明确中央事权和地方事权;同时创新完善、用足用好耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等资源保护利用政策,按照“谁投入、谁受益”的原则,积极撬动金融和社会资本参与。鼓励各类社会主体参与生态保护修复和投资建设高标准农田、生态公益林等,对达到一定规模的经营主体,允许在合法合规、坚持节约集约用地的前提下,利用1%~3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。全域土地综合整治涉及矿山生态修复的,可以综合运用《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出的各项激励政策。

 

深刻把握全域土地综合整治的负面清单

开展全域土地综合整治,切忌把政策工具当成目标,必须坚守促进乡村振兴和生态文明建设的初心,要明确调整永久基本农田“不动是常态、动是例外”的导向,同时坚决抑制“指标冲动”,坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加土地指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。

开展全域土地综合整治,应当不折不扣贯彻落实耕地占补平衡打通渠道“算大账”、严格控制未利用地开垦的党中央精神,切实采取有效措施鼓励整理复垦、限制未利用地开发,将综合整治产生的补充耕地指标优先用于易地调剂使用,严格规范补充耕地指标认定和交易管理。近年来,一些省份缺乏引导管控,大量社会资本盲目投入耕地开垦,指标市场迅速饱和,好政策走入“死胡同”,教训非常深刻。

开展全域土地综合整治,要切实贯彻尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观;要严格保护具有历史文化价值的村庄和建筑,禁止破坏乡村风貌和历史文脉;要有“一盘棋”思想,发挥好全域土地综合整治的平台作用,坚持政府主导、部门协同,统筹各类项目和资金,整合相关审批事项,避免单打独斗、各自为战。



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